EL CONCIERTO Y CONVENIO ECONOMICO:
EL SOMETIMIENTO ECONOMICO DE HEH A MADRID
NEKANE JURADO
Texto revisado al 31-10-2001
2. LA SITUACIÓN ACTUAL: El Concierto Económico de 1981 y el Convenio Económico de 1990
Tras la muerte del que había firmado el Decreto Ley de abolición del concierto anterior, la Constitución Española ( CE) de 1978, rechazada en Hego Euskal Herria, define el ordenamiento jurídico general y también establece las relaciones que en materia tributaria y hacendística que rigen para Hego Euskal Herria. La cuestión foral queda al margen del titulo VIII de la CE, que en su articulo 138.2 dice que "Las diferencias entre los Estatutos de las diversas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales", de manera que la CE impide un desarrollo estatutario asimétrico, y por otra parte, explícita los límites del Concierto y Convenio.
En materia hacendística, la CE deja claro su carácter centralista. El articulo 157.3 de la CE otorga a una Ley Orgánica el protagonismo en materia hacendística y no a los Estatutos de Autonomía, de manera que atribuye al Estado plena disponibilidad para proceder a la ordenación de las facultades financieras, libertad que por lo tanto no casa con el carácter pacticio del concierto o del convenio. Pero no es solamente este artículo, los artículos 133.1 y 2 de la CE conceden en exclusiva el poder tributario originario al Estado.
La CE dejaba fuera la cuestión foral, no habiendo nada que obligase a respetar el concierto o el convenio en vigor y las facultades tributarias en ellos contempladas. De manera que para contemplar la existencia de los mismos se introdujo la Disposición Adicional Primera que dice: "La Constitución ampara y respeta los Derechos Históricos de los Territorios Forales.
Este texto enormemente ambiguo no aclara la cuestión fundamental, que es, si con esta disposición se permite a la CAPV y Nafarroa ejercer atribuciones que serían inaceptables para cualquier otra Comunidad Autónoma por superar lo dispuesto en la CE. Esta cuestión ha sido objeto de diversas interpretaciones, pero vamos a centrarnos en la del Tribunal Constitucional ( TC). En la sentencia 76/1988 se deja claro el alcance del marco actual. En ella el TC dice:
" La Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma de poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones "históricas" anteriores. En este sentido, y desde luego, la actualización de los derechos históricos supone la supresión, o no reconocimiento, de aquellos que contradigan los principios constitucionales. Pues será de la misma disposición adicional primera CE, y no de su legitimidad histórica, de donde los derechos históricos obtendrán o conservaran su validez y vigencia"
El TC deja claro que no se reconoce ninguna clase de derechos históricos que puedan ser interpretados como proyección de una cierta soberanía. Más adelante, el TC define el alcance del régimen foral en el marco de la CE:
"...lo que se viene a garantizar es la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su "foralidad", pero no de todos y cada uno de los derechos que históricamente la hayan caracterizado. La garantía institucional supone que el contenido de la foralidad debe preservar, tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder, la imagen identificable de ese régimen foral tradicional. Es este núcleo identificable lo que se asegura, siendo, pues, a este último aplicables los términos de nuestra STC 32/1981, de 28 de julio, cuando declaraba que, por definición, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o ámbito competencial determinado y fijado una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar."
Si la CE ya dejaba meridianamente clara la existencia de un estado centralista y unitario, el TC reconoce que lo que se debe conseguir con la disposición adicional primera es conservar una imagen de foralidad, es decir, la forma. El único objetivo de mantener el sistema foral es, por lo tanto, mantener una imagen pero sin contenido. Como consecuencia de ello, en cuestiones claves en materia hacendística o tributaria estamos a merced de lo que dice la Constitución, es decir, corresponde al Estado regular estas materias.
El Concierto y el Convenio se recogen respectivamente en el Estatuto de Autonomía de la CAPV ( Art.41) y en la LORAFNA (Art.45), dentro de los límites marcados por la CE. Es decir que las relaciones de orden tributario serán reguladas por el sistema tradicional de conciertos económicos o convenios, especificando sus dos componentes: el cupo y las atribuciones tanto normativas como administrativas de las Instituciones Forales respecto a los impuestos concertados
En cuanto a la coordinación de las políticas tributarias, en ambos documentos queda reflejado que "...se adoptaran los acuerdos pertinentes con el objeto de aplicar en sus respectivos territorios, las normas de carácter excepcional y coyuntural que el estado decida aplicar en territorio común, estableciéndose igual periodo de vigencia que el señalado para éstas. Además se determina que la presión fiscal efectiva global no puede ser inferior a la del resto del Estado.
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